近日,《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》正式發布,其中對天然氣價格改革做出有時間表和路線圖的整體改革謀劃,顯現要加快推進天然氣價格市場化。
中共十八大特別是十八屆三中全會以來,天然氣價格改革進程明顯加快。近日,在天然氣產業鏈結構改革(又稱天然氣體制改革)推出前,《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》正式發布,其中對天然氣價格改革做出有時間表和路線圖的整體改革謀劃,顯現要加快推進天然氣價格市場化。筆者就具體措施,提出五大著力點建議。
第一,抓住改革“窗口期”,使天然氣產業鏈結構改革與價格改革相互促進。中國天然氣產業鏈2004年年底進入快速發展階段以來,天然氣供應整體偏緊。隨著經濟進入“新常態”和國際油價一路走低,中國天然氣供應從今年開始整體過剩,價格具備大幅下行空間,且可能持續幾年;加之,黨的十八大后凝聚起全面深化改革共識,提供了加快推進產業鏈結構改革的難得“窗口期”。一方面,通過推進產業鏈向競爭型結構演變,為天然氣價格市場化奠定堅實基礎,后者是前者的結果。而產業鏈上游供氣主體多元化和“實行網運分開”是形成競爭型產業鏈結構的關鍵所在。
另一方面,2005年年底開始,中國天然氣價格形成機制改革主要經歷了從出廠環節建立“理想起步價”(指天然氣價格與可替代能源價格的比價合理)到省級門站環節建立“理想起步價”,整個改革基調是政府模擬市場。由此形成的價格,加大了市場在資源配置中的作用;同時,隨著產業鏈下游市場規模擴大,產業鏈上如調峰氣價、交叉補貼等一些價格扭曲問題仍在日益積累,政府模擬市場的固有缺陷開始顯現。加快天然氣價格市場化改革,為產業鏈可持續發展和結構改革注入內生動力,以前者促進后者,使兩者改革相互促進。
第二,以價格聯動和調峰氣價等為突破口,盡快全面理順天然氣價格。經過2013年開始的三年連續氣價調整,天然氣與替代能源的比價關系偏低局面已經發生改變、甚至逆轉,現在更多的是天然氣價格難以下降。2006年起,各地開始探索建立天然氣下游用氣價格與上、中游價格聯動機制,目前,非居民用氣價格的聯動機制已經建立起來。但居民用氣的價格聯動機制在個別地區沒有建立,如寧夏2012年5月在聽證后,否決了建立價格聯動機制的嘗試;已經建立的價格聯動機制與新的居民用氣階梯價格制度如何銜接,缺乏明確說法,從近日北京的聽證方案看,銜接也不盡合理。天然氣的調峰氣價制度缺失和交叉補貼現象嚴重,也成為全面理順天然氣價格突出難題,兩者有內在聯系,隨居民用氣階梯價格制度的建立,替代能源和天然氣國際市場價格的持續走低,特別是若今年四季度天然氣價格下調,如保持居民用氣價格不動,交叉補貼現象則可以大幅度緩解,也相當于天然氣調峰氣價獲得推動,如果一檔氣價保持價格聯動,二檔和三檔氣價保持與一檔氣價當初的比例,這才是調峰氣價制度獲得推動。
第三,以管網等基礎設施建設、運營規則和供氣主體多元化為突破口,加快放開天然氣氣源和銷售價格。中國天然氣產業鏈未來十年仍處于快速發展階段,管網、氣庫等基礎設施仍需大量建設,從規劃、建設就要實現投資主體多元化,基干線管道之外的基礎設施準許民營企業等控股,但運營實施新規則,使增量部分改革一步到位,極個別確有需要,才實施有期限豁免;對存量管網等基礎設施的改革可以設置過渡期和過渡形式,但不宜超過8年。以多管齊下,推動供氣主體多元化,可從增多天然氣進口商、堅持非常規資源市場準入多元化,以及加大常規存量資源混合所有制改革為抓手。按照國家發改委說法:天然氣占消費總量,實行市場調節價的為40%,則受到政府控制價格的為60%。但筆者觀察,目前供大于求局面下,后者價格“黏住”了前者價格。可利用近1年來的供大于求局面,選擇東部沿海地區,優先試點放開天然氣氣源和銷售價格,經過3年左右試點,擇機向其他地區推進,再用2年至3年時間逐步推開。
第四,以規范管網等基礎設施服務定價為突破口,合理制定天然氣管網輸配價格。在未來十年,省級區域管網、城市配氣管網、儲氣設施、液化天然氣(LNG)接收站等將獲得快速發展,按照最新《中央定價目錄》,這些基礎設施如需政府定價,則由地方政府定價。以前兩者為例,目前各地缺乏統一定價規范,成本核定五花八門,回報率也缺乏明確標準,省級區域管網回報率明顯偏高問題突出,而很多城市配氣管網回報率偏低,導致長期安全隱患,儲氣設施定價體系亟待建立;隨著跨區域管網風險的下降,其回報率目前看也已偏高,基干線管道聯網后如何定價也急需探索。中央政府應分類建立統一規則,規范管網等基礎設施服務定價,為降低天然氣輸氣管網價格、適當提高配氣管網的價格,打牢規則基礎。
第五,通過財稅制度手段,理順天然氣價格,推動區域用氣市場協調發展。目前的“市場凈回值”等定價方法,西部、特別是西部產氣區用氣價格偏高,在經濟下行壓力下,矛盾更突出。而西部天然氣區域市場起步晚,盡管天然氣消費量快速增加,但用戶對其價格敏感、承受力低,對低價氣嚴重依賴。如何使中國西部的下游區域市場(尤其是產氣區)用戶能夠使用并支付得起天然氣,使下游區域市場平衡持續地擴張,這是產業鏈可持續發展過程中需要面對的問題。可以通過擇機提高資源稅率,和通過中央政府的轉移支付形式,加大西部下游區域市場(尤其是產氣區)高效、環保用戶的用氣補貼等,實現不直接“扭曲”天然氣市場價格的前提下,推動區域用氣市場等協調發展。